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2023年5月14日，“第十一屆中國(guó)行政改革論壇”在中央黨校召開。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家范恒山教授受邀出席會(huì)議并作了《把握營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的正確方向深化行政體制改革》的主旨演講。現(xiàn)將演講全文刊發(fā)如后。

很高興能夠受邀參加第十一屆中國(guó)行政改革論壇，我要向大家匯報(bào)的題目是《把握營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的正確方向深化行政體制改革》。

大家可能都注意到了這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)情況：防疫政策優(yōu)化調(diào)整之后，新一輪的“拼經(jīng)濟(jì)”在各地迅速展開，今年不少地方召開的“第一會(huì)”就是力推經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)員大會(huì)。在這些會(huì)議中，幾乎無(wú)一例外的都把優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境作為重要的內(nèi)容加以闡述部署，不少地方還專門召開了營(yíng)商環(huán)境建設(shè)大會(huì)?！耙话咽帧眰?cè)跁?huì)上講了不少“如果誰(shuí)怎么樣，咱就怎么樣”的硬話、狠話。的確，營(yíng)商環(huán)境與資源的集聚程度、社會(huì)的創(chuàng)新強(qiáng)度和地區(qū)的發(fā)展活力等緊密相聯(lián)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，能夠起到立竿見影、吹糠現(xiàn)米的效果，好的營(yíng)商環(huán)境意味著更高質(zhì)量、更快速度、更優(yōu)結(jié)構(gòu)、更好效益、更可持續(xù)的發(fā)展。

事實(shí)上，這些年我國(guó)從上到下一直在大力推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，各級(jí)黨委政府都把優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境擺在十分重要的位置，而優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境也成為了地區(qū)間比拼的關(guān)鍵領(lǐng)域。

應(yīng)當(dāng)看到，這些年的營(yíng)商環(huán)境建設(shè)是通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)即“放管服”改革推進(jìn)的。一些具體事項(xiàng)的辦理狀況成為了這一改革不斷向前深化的牽引。這其中，2019年前世界銀行一直開展的年度營(yíng)商環(huán)境國(guó)別評(píng)價(jià)報(bào)告起到了一定程度的促進(jìn)作用。根據(jù)世界銀行報(bào)告，中國(guó)的營(yíng)商環(huán)境狀況排名從2013年的第96位持續(xù)上升到2018年的第31位，超過(guò)了法國(guó)等西方國(guó)家，所取得的進(jìn)步是非常明顯的。這幾年世界銀行正醞釀對(duì)以往的評(píng)價(jià)辦法做一些調(diào)整，據(jù)說(shuō)將推出宜商環(huán)境報(bào)告，沒(méi)有能進(jìn)一步公布新的排名。但是毫無(wú)疑問(wèn)，中國(guó)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的步伐仍然十分堅(jiān)勁，近幾年的營(yíng)商環(huán)境狀況也無(wú)疑比以前更加優(yōu)良。

對(duì)于營(yíng)商環(huán)境建設(shè)來(lái)說(shuō)，“放管服”改革重點(diǎn)在于減少審批事項(xiàng)、縮短審批時(shí)程、優(yōu)化審批方式。針對(duì)過(guò)去審批事項(xiàng)過(guò)多、程序過(guò)繁、時(shí)間過(guò)長(zhǎng)、成本過(guò)高等問(wèn)題，各地方、各部門狠下功夫加以改進(jìn)，效果顯著。今年國(guó)務(wù)院的《政府工作報(bào)告》對(duì)此作了簡(jiǎn)潔而有份量的描述。從中可以看出，有些方面的進(jìn)步可謂突飛猛進(jìn)。報(bào)告強(qiáng)調(diào)，目前已全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，至2022年，清單管理措施比制度建立之初壓減了64%；行政許可事項(xiàng)全面納入清單管理，取消和下放行政許可事項(xiàng)達(dá)1000多項(xiàng)；中央政府層面核準(zhǔn)投資項(xiàng)目壓減90%以上，工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證從60類減少到10類。難以可貴的是，許多棘手的長(zhǎng)期問(wèn)題得以化解。例如，原來(lái)工程建設(shè)項(xiàng)目全流程審批時(shí)間往往需要一年以上，有的審批時(shí)間長(zhǎng)達(dá)七、八年，現(xiàn)在三個(gè)月之內(nèi)就可以辦好。“證照分離”改革使企業(yè)開辦時(shí)間從一個(gè)月以上壓縮到目前平均4個(gè)工作日以內(nèi)，而中小微企業(yè)全面實(shí)現(xiàn)了簡(jiǎn)易注冊(cè)制度；90%以上的政務(wù)服務(wù)實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上可辦。與此同時(shí)，制度建設(shè)也積極向前推進(jìn)，制定了優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、市場(chǎng)主體登記管理、促進(jìn)工商戶發(fā)展、保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付等條例。

總結(jié)過(guò)去的實(shí)踐，“放管服”改革從本質(zhì)上說(shuō)是圍繞著兩個(gè)詞展開的，一個(gè)是“提效”，主要依靠體制改革、管理創(chuàng)新、科技賦能等進(jìn)行；另一個(gè)是“讓利”，主要通過(guò)施以差別化的土地、財(cái)稅和金融政策等體現(xiàn)。在一個(gè)時(shí)期內(nèi)，這樣做是必要的，也是具有一定程度的合理性的。但如果固守如此，則是有局限性的，也是不可持續(xù)的。我們可以從兩個(gè)方面做一些深入的分析。

 第一，從營(yíng)商環(huán)境本身看。在這方面，社會(huì)已經(jīng)形成了兩個(gè)關(guān)鍵性的認(rèn)知：其一，營(yíng)商環(huán)境建設(shè)沒(méi)有盡頭，永遠(yuǎn)在路上；其二，要緊扣市場(chǎng)化、法治化和國(guó)際化的方向，持續(xù)推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)。依據(jù)這樣的理念來(lái)審視以往營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的實(shí)踐，就能清楚的窺見其中端倪。先說(shuō)“讓利”。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，宏觀管理日益科學(xué)規(guī)范，以及與國(guó)際通行做法的逐漸接軌對(duì)標(biāo)，以減稅免租等為主體形式的讓利做法不宜持續(xù)也不可持續(xù)，事實(shí)上這種狀況在實(shí)踐中已得到明顯改變，明目張膽的通過(guò)減免手段來(lái)吸引投資者的做法已非常稀少。再說(shuō)“提效”?！昂?jiǎn)政放權(quán)”仍有空間，或者說(shuō)在壓縮行政審批權(quán)力方面仍然大有可為。但這方面改革終究是有限度的。審批清單數(shù)目再減少，必要的審批還是要保留的；審批方式再簡(jiǎn)化，必要的手續(xù)還是要辦理的；審批時(shí)間再縮短，也不會(huì)縮減為零。所以沿著這個(gè)路徑走下去，最終是會(huì)有盡頭的，或者說(shuō)，這種性質(zhì)的改革前途是有限的。

所以，近些年我曾在多個(gè)場(chǎng)合談到過(guò)，不太贊成地方之間在營(yíng)商環(huán)境建設(shè)上傾心于“最”字做文章、搞攀比。在一個(gè)時(shí)期很流行的情況是，地方出臺(tái)的文件和規(guī)劃也好、領(lǐng)導(dǎo)們所做的報(bào)告也好，都熱衷于用“最”來(lái)概括營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的目標(biāo)方向或具體操作，如“清單最短”、“程序最簡(jiǎn)”、“效率最高”、“時(shí)間最少”等等。想把事情做得的更好的動(dòng)機(jī)值得贊賞，不斷努力奮進(jìn)的追求應(yīng)當(dāng)尊重，能做得更好的事當(dāng)然要竭盡全力，但凡事要講合理性、講科學(xué)性。為什么我不太贊成？是因?yàn)樵凇白睢弊稚吓时纫皇遣豢茖W(xué)，二是最終也做不到。說(shuō)“不科學(xué)”是因?yàn)?，同誰(shuí)比來(lái)體現(xiàn)“最”？如果跟自己比，又怎么理解營(yíng)商環(huán)境建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，只有更好，沒(méi)有最好？如果跟別人比，你怎么能把全國(guó)乃至全世界的各方面具體情況都了如指掌，何況人家也沒(méi)有停止前進(jìn)的步伐。說(shuō)“做不到”是因?yàn)?，很多事情的推進(jìn)是有極限的，不會(huì)為“最”留下無(wú)限的空間。執(zhí)意如此，就會(huì)走向荒謬、陷入被動(dòng)，最后可能是逞口舌之快、落入形式主義的陷井。比如浙江為了改進(jìn)政府服務(wù)效率、方便市場(chǎng)主體，率先提出“最多跑一次”，這無(wú)疑是值得肯定或贊賞的；有的地方為了比浙江做的更好就提出“零跑動(dòng)”，也就是“一次都不要跑”；再比下去，那就只能是“不要你們跑，我們幫你們跑”。如果這么弄下去還能做得到嗎？那就只能是說(shuō)說(shuō)而已了，說(shuō)了做不到，還會(huì)直接影響到政府的形象和社會(huì)的信心。

第二，從市場(chǎng)主體方面看。市場(chǎng)主體最需要的是什么？它們當(dāng)然需要“提效”、需要“讓利”，所以減少審批事項(xiàng)、簡(jiǎn)化審批方式，縮短審批時(shí)程都是必要的，但這不是最根本的。對(duì)市場(chǎng)主體來(lái)說(shuō)，最根本的需求和期盼是制度的公正、政策的穩(wěn)定和管理的規(guī)范。就提效而言，也需要進(jìn)一步向深層拓展。每個(gè)市場(chǎng)主體對(duì)其的需求不會(huì)止于面向一般的簡(jiǎn)政放權(quán)，更加需要的是發(fā)展道路上的一對(duì)一的排憂解難，這或可稱作雪中送炭或者定制化個(gè)性化服務(wù)。如果這樣做，它將比一般性的簡(jiǎn)政放權(quán)更能提振信心和增強(qiáng)感念。

邏輯與實(shí)踐分析都表明，良好的營(yíng)商環(huán)境應(yīng)該是具有能夠讓一切人群的能動(dòng)性、創(chuàng)造力全面展現(xiàn)，讓一切要素活力競(jìng)相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流的體制與政策條件。而這不僅是市場(chǎng)主體的需要，也是整個(gè)社會(huì)的需要。

既然如此，在按規(guī)律要求和實(shí)際需要繼續(xù)壓縮行政權(quán)力運(yùn)用空間的同時(shí)，行政管理體制應(yīng)該緊扣這種要求來(lái)深化改革，進(jìn)一步改進(jìn)方式、改進(jìn)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)“有為而治”。我們實(shí)行的是社會(huì)主義制度，發(fā)展的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必須發(fā)揮市場(chǎng)和政府兩個(gè)輪子的驅(qū)動(dòng)作用。我們的政府必須有為而治，不能按照有些人的說(shuō)法或模仿有些國(guó)家和地區(qū)的做法搞無(wú)為而治。但比較而言，無(wú)為而治雖然難得，但相對(duì)容易；有為而治常常不被理解，但社會(huì)需要，且做好很難，它要求政府既要積極作為又要科學(xué)作為。

怎樣做到有為而治？準(zhǔn)確的說(shuō)，圍繞營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的正確方向推進(jìn)行政管理體制改革如何做到有為而治？以我之見，應(yīng)該朝著如下四個(gè)方面努力：

 第一，健全行政責(zé)任機(jī)制，化解“以禁代管”的消極作為和“大而化之”的粗放行為，推動(dòng)行政管理走向細(xì)、實(shí)、特、快。在現(xiàn)實(shí)生活中，一些地方和部門在管理上簡(jiǎn)單粗放，習(xí)慣用不許或禁止來(lái)代替深入細(xì)致的治理和溫暖貼心的服務(wù)，這樣做很容易扼殺市場(chǎng)主體和創(chuàng)新要素的積極性能動(dòng)性；與此同時(shí)，一些城市管理工作浮在表面，萬(wàn)無(wú)一失的工作舉措和高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)往往停留在文件和規(guī)劃之上，說(shuō)起來(lái)數(shù)字城市、智慧城市、綠色城市、海綿城市一應(yīng)俱全，管理規(guī)章、管理手段無(wú)一欠缺，但一遇到重大災(zāi)害就不堪一擊、手足無(wú)措，常常付出沉重的代價(jià)。必須解決言行不一、形實(shí)分離的問(wèn)題。要清晰劃分部門與崗位工作職責(zé)，厘清權(quán)責(zé)邊界，細(xì)化工作要求，優(yōu)化操作流程，同時(shí)健全監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化懲治手段，促進(jìn)行政管理和服務(wù)注重因情施策、注重靈活多變、注重深入細(xì)致、注重持之以恒。

第二，著力完善基礎(chǔ)制度，化解市場(chǎng)主體的“生存成長(zhǎng)”憂慮，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展筑牢穩(wěn)固動(dòng)源。推動(dòng)法治建設(shè)，牢固確立各種適宜的經(jīng)濟(jì)成分，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的合法地位；健全產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，平等保護(hù)各種所有制的財(cái)產(chǎn)權(quán)利；維護(hù)公平經(jīng)營(yíng)權(quán)益，保障各類市場(chǎng)主體依法平等使用資金、技術(shù)、數(shù)據(jù)、人力資源、土地乃至其它自然資源等各類生產(chǎn)要素和公共服務(wù)的權(quán)利，以及依法平等適用國(guó)家支持發(fā)展政策的權(quán)利。

第三，推動(dòng)建立公正市場(chǎng)，化解各種形式的“巧取豪奪”，保障所有市場(chǎng)主體依法經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)。維護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)合法權(quán)益，平等實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入；破除各種形式的地方保護(hù)和市場(chǎng)壁壘，促進(jìn)資源要素的自由流動(dòng)和自主配置，廢止一切妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的政策規(guī)定與行政手段；健全市場(chǎng)秩序，嚴(yán)厲懲治各種侵權(quán)與失信行為。

第四，建立穩(wěn)定透明的政策體系，化解“時(shí)過(guò)境遷”、“人走茶涼”的政策環(huán)境幻變之困，促進(jìn)“放管服”從“給方便”延伸到“壯信心”。在全面公開對(duì)市場(chǎng)主體服務(wù)的所有政策指南的前提下，使各種政策規(guī)定和要求可把握、可衡量、可預(yù)期、可信賴，切實(shí)解決因換屆或換領(lǐng)導(dǎo)等原因，造成的政策不穩(wěn)定和“新官不理舊賬”等問(wèn)題。政府要帶頭守信踐諾，因政府失信導(dǎo)致市場(chǎng)主體合法權(quán)益受損的應(yīng)依法賠償。通過(guò)這些舉措，強(qiáng)化市場(chǎng)主體的信心，從而持續(xù)拓展投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，為社會(huì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

這就是我就營(yíng)商環(huán)境建設(shè)及依此推進(jìn)行政體制改革所要表達(dá)的一些看法，不一定正確，請(qǐng)大家批評(píng)指正。